Период од 2007. до 2013. године

Кохезиона политика у великој мери доприноси остваривању циљева стратегија из Лисабона и Гетеборга. Развој и кохезија се међусобно подржавају. Смањивањем економских и социјалних разлика, Европска унија омогућава да сви региони и социјалне групе могу да допринесу и истовремено имају користи од општег економског развоја Уније, што је рефлектовано у члановима 3. и 158. Уговора Европске уније. Из ових разлога, кохезиона политика мора да обухвати лисабонске и гетеборшке циљеве и да постане мотор њихове реализације кроз националне, односно, тамо где постоје, регионалне развојне програме.

Кохезиона политика и њени инструменти у периоду од 2007. до 2013. године су усмерени на већи раст и запошљавање у свим регионима и градовима Европске уније. Европска унија у овом периоду планира историјски највеће инвестиције кроз кохезионе инструменте у износу од 347 милијарди евра. Да бисмо стекли представу колико су ова средства значајна за државе чланице, навешћемо и алокације средстава, у милијардама евра, за неке од држава чланица у периоду од 2007. до 2013. године: Аустрија (1,5), Чешка (26,7), Мађарска (25,2), Немачка (26,3), Словенија (4,2), Бугарска (6,8), Румунија (19,6) итд.

У наведеном периоду структурни фондови (Европски фонд за регионални развој, Европски социјални фонд и Кохезиони фонд) доприносе остварењу три кључна циља: конвергенције, регионалне конкурентности и запошљавања и европске територијалне сарадње.

Табела 3. Циљеви, структурни фондови и инструменти 2007–2013. године

Циљеви	Структурни фондови и инструменти
Конвергенција	ЕРДФ	ЕСФ	Кохезиони фонд
Регионална конкурентност и запошљавање	ЕРДФ	ЕСФ
Европска територијална сарадња	ЕРДФ

Конвергенција означава настојање да се промовишу услови за повећање раста и фактори који воде стварној конвергенцији најслабије развијених земаља чланица и региона. Међу 27 земаља чланица Европске уније, овај циљ се односи на 84 региона у 18 земаља чланица. Укупан број становника у овим регионима је 154 милиона (31% ЕУ27), а БДП по глави становника нижи од 75% просека Заједнице (у односу на период 2000-2002). Овим циљем је такође обухваћено, у фази постепеног повлачења, још 16 региона са укупно 16,4 милиона становника и са БДП-ом мало изнад дефинисаног прага, због статистичког ефекта насталог увећањем Европске уније. Сума која је на располагању за остварење циља конвергенције је 282,8 милијарди евра, што представља 81,5% укупних средстава намењених регионалној политици. Од овог износа је регионима за конвергенцију намењено 199,3 милијарде евра, 14 милијарди евра регионима у фази постепеног повлачења (13 региона са 3.4% популације Уније), а 69,5 милијарди евра Кохезионом фонду који користи 15 земаља чланица (десет нових држава чланица, Португал, Грчка, као и Шпанија у прелазном периоду).

Регионална конкурентност и запошљавање доприносе јачању конкурентности, атрактивности и запошљавању на два начина. Прво, развојни програми помажу регионима да предвиде и промовишу економске промене кроз иновације и промоцију друштва знања, предузетништва и заштите животне средине и побољшање њихове доступности. Друго, више квалитетнијих послова биће подржано прилагођавањем радне снаге и инвестирањем у људске ресурсе. Критеријуме за добијање помоћи намењене остварењу овог циља испуњава 168 региона, са укупно 314 милиона становника. У оквиру овог броја, 13 региона, са 19 милиона становника, налази се у фази постепеног повлачења и њима су намењене специфичне алокације средстава због њиховог ранијег статуса региона у оквиру Циља 1. За остварење циља Регионална конкурентност и запошљавање намењено је укупно 55 милијарди евра, односно нешто мање од 16%, од чега 11,4 милијарди евра за регионе у фази постепеног престанка коришћења ових средстава. Региони који потпадају под циљ Регионална конкурентност и запошљавање налазе се у 19 земаља чланица.

Ранији програми URBAN II и Equal су сада интегрисани у циљеве конвергенције и регионалне конкурентности и запошљавања.

Европска територијална сарадња намењена је јачању прекограничне сарадње кроз заједничке локалне и регионалне иницијативе, затим јачању транснационалне сарадње усмерене на интегрисани територијални развој, као и јачању интеррегионалне сарадње и размени искустава. Популација која живи у пограничним регионима броји 181,7 милиона становника (37,5% укупног броја становника Уније). Укупно 8,7 милијарди евра (2,44% укупног износа) који су намењени остварењу овог циља распоређени су на следећи начин: 6,44 милијарди евра за прекограничне програме, 1,83 милијарде евра за транснационалне програме и 445 милиона евра за интеррегионалну сарадњу.

Остварење овог циља се заснива на искуствима раније иницијативе Заједнице под називом INTERREG.

Мапа 2. Структурни фондови (2007–2013)

У овом периоду циљеви који су дефинисани тако да ојачају економску и социјалну кохезију Европске уније спроводе се кроз три фонда.

Европски фонд за регионални развој (ЕРДФ) има за циљ да ојача економску и социјалну кохезију у Европској унији, исправљајући неравнотеже међу регионима. Средствима ЕРДФ-а може да се интервенише у оквиру сва три циља регионалне политике: конвергенције, регионалне конкурентности и запошљавања и европске територијалне сарадње. У оквиру овог фонда финансира се директна подршка инвестицијама у предузећа (посебно мала и средња предузећа), како би се створила одржива радна места, инфраструктура у вези са истраживањем и иновацијама, телекомуникацијама, заштитом животне средине, енергетике и саобраћаја.

Европски социјални фонд (ЕСФ) је намењен повећању запослености и шанси за проналажење посла у Европској унији. Интервенције се крећу у оквиру циљева конвергенције и регионалне конкурентности и запошљавања. ЕСФ подржава активности у областима запошљавања, родне равноправности, социјалне интеграције и борбе против дискриминације приликом запошљавања и јачања људског капитала реформом система образовања и успостављањем мреже образовних институција.

Кохезиони фонд је намењен државама чланицама чији је БНП по становнику мањи од 90% просека Заједнице. Циљ му је да ублажи њихове економске и социјалне недостатке, као и да стабилизује економију. Подржава акције у оквиру циља конвергенције и подлеже истим правилима програмирања, управљања и праћења као и ЕСФ и ЕРДФ. У периоду од 2007. до 2013. године Кохезиони фонд могу да користе Бугарска, Кипар, Чешка, Естонија, Грчка, Мађарска, Летонија, Литванија, Малта, Пољска, Португал, Румунија, Словачка и Словенија. Шпанија испуњава критеријуме за постепен престанак коришћења Кохезионог фонда, али само док јој је БДП по становнику нижи од просека ЕУ 15. Кохезиони фонд финансира активности у области саобраћаја, нарочито трансевропске транспортне мреже, и области заштите животне средине, укључујући и енергетску ефикасност, коришћење обновљивих извора енергије, развој железничког транспорта, подршку интермодалности, јачање јавног транспорта.

Важан део кохезионе политике је сарадња између Европске комисије, Европске инвестиционе банкарске групе и других међународних финансијских институција на финансијском инжењерингу. С тим у вези, за програмски период 2007–2013. године припремљене су три иницијативе:

• JASPERS, Заједничка подршка пројектима у европским регионима;
• JEREMIE, Заједнички европски ресурси за микро, мала и средња предузећа;
• JESSICA, Заједничка европска подршка одрживим инвестицијама у градским подручјима.

Намена JASPERS је да се држави чланици понуди бесповратна техничка помоћ за регионе обухваћене циљем конвергенције, тако да се помогне припрема пројектне документације за велике инвестиционе пројекте (25 милиона евра у области животне средине и 50 милиона евра у области саобраћаја). На овај начин се повећава квантитет, квалитет и брзина којом се пројекти подносе на одобравање. JASPERS подразумева партнерство између Европске комисије (Генерални директорат за регионалну политику), Европске инвестиционе банке (ЕИБ) и Европске банке за обнову и развој (ЕБРД). Државама Западног Балкана је, у оквиру Вишекорисничке ИПА, на располагању програм Infrastructure Project Facility који у највећој мери пресликава иницијативу JASPERS.

JEREMIE се односи на промовисање бољег приступа микро, малих и средњих предузећа у регионима Европске уније финансијским средствима. Бољи приступ финансијским средствима представља приоритет обновљене Лисабонске агенде, у покушају да се повећа расположивост капитала за оснивање и развој предузећа. JEREMIE је управо намењен превазилажењу ових потешкоћа стварањем оквира за сарадњу са специјализованим финансијским институцијама попут ЕИФ (European Investment Fund) и ЕИБ. Државама западног Балкана је, у оквиру Вишекорисничке ИПА, на располагању програм European Fund for South-East Europe који у највећој мери пресликава иницијативу JEREMIE.

JESSICA представља иницијативу Европске комисије у сарадњи са ЕИБ и Банком за развој Савета Европе, којом се промовишу одрживе инвестиције, раст и запошљавање у урбаним подручјима Уније. Пошто се у овом случају пројекти не финансирају из грантова, издвајања из програма, намењена фондовима за урбани развој, имају револвинг карактер, тако да је обезбеђена одрживост инвестиција. Средства из програма се користе за финансирање зајмова које фондови за урбани развој обезбеђују крајњим корисницима. Ови зајмови су подржани гарантним шемама које успостављају фондови за урбани развој и банке које партиципирају. С обзиром да не постоји гаранција државе за ове зајмове, они не утичу на стање јавних финансија и јавног дуга.

Принципи коришћења структурних фондова

Постоје четири основна принципа на којима се заснива управљање структурним фондовима – принцип програмирања, концентрације, кофинансирања и партнерства. Уведени су 1988. године, изузев принципа суфинансирања, који је уведен оснивањем ЕРДФ-а 1975. године. Сви наведени принципи важе и данас, а чине интегрални део и претприступне помоћи.

Програмирање (programming) је принцип који у пракси подразумева процес израде вишегодишњих програма трошења средстава из структурних фондова у складу са дефинисаним циљевима и критеријумима, а унутар унапред утврђених индикативних алокација средстава за дату државу чланицу, како би се осигурала кохерентност улагања. Процес програмирање је прва фаза пројектног циклуса и одвија се у неколико корака сарадњом земаља прималаца средстава и Европске комисије.

Концентрација (concentration), уведена Делоровом првом реформом, подразумева усмеравање фондова тамо где су најпотребнији, односно њихово усмеравање у остваривање одређеног броја унапред дефинисаних циљева и у оне регионе који испуњавају задате критеријуме. С тим у вези, дефинисана су три циља структурних фондова уз јасан регионални фокус заснован на НУТС територијалној класификацији. Концентрација, дакле, подразумева географски, односно економски критеријум.

Суфинансирање (co-financing) или, што је исто, принцип додавања (additionality), подразумева да део улагања у наведене циљеве долази из домаћих извора, односно да ЕУ суфинансира улагања земље примаоца. Уведен је са оснивањем Европског фонда за регионални развој, 1975. године, где је предвиђено да средства Фонда покривају до половине трошкова развојних пројеката у квалификованим регионима, док би остатак био финансиран из домаћих извора. Идеја оваког приступа је спречавање да средства из европских фондова буду проста замена за домаће инвестиције и поткопају тако основну сврху тих фондова, убрзан развој кроз увећана улагања. Суфинансирање се обезбеђује процесом програмирања, тако што средства из домаћих извора бивају јасно назначена у одговарајућим програмским документима (као и средства из других извора, попут средстава међународних финансијских институција, чиме се постиже координација).

Партнерство (partnership) подразумева сарадњу, односно блиске консултације између свих нивоа власти земље чланице и Европске комисије. Принцип партнерства следи се кроз све фазе пројектног циклуса структурних фондова и Кохезионог фонда. Временом је овај принцип еволуирао укључивањем и економских и социјалних партнера, тела и организације која се баве унапређењем животне средине и родном равноправношћу, а данас обухвата и цивилно друштво и невладине организације.

Средства из структурних фондова намењена су утврђеним циљевима и развојним програмима и спроводе се према јасно утврђеним и строго дефинисаним правилима. Пројектни циклус структурних фондова може се описати на следећи начин:

• Одлуку о буџету и правилима за коришћење структурних фондова доносе Савет и Европски парламент на основу предлога Европске комисије.
• Комисија утврђује предлог Стратешких смерница о кохезији након консултација са државама чланицама. Смернице гарантују да ће државе чланице ускладити програмирање са приоритетима Европске уније како би дале подстицај иновацијама и предузетништву, неговале раст економије засноване на знању и створиле већи број квалитетнијих послова.
• Током дијалога са Европском комисијом, свака држава чланица припрема Национални стратешки референтни оквир (National Strategic Reference Framework – НСРФ), у складу са Стратешким смерницама. НСРФ дефинише стратегију сваке од држава чланица и предлаже листу оперативних програма које држава жели да спроведе.
• На основу НСРФ-а државе припремају Оперативни програме (Operational Programmes – ОП) који представљају приоритете државе чланице (и/или региона), као и начин на који ће руководити програмирањем и спровођењем. Комисија одобрава одређене делове НСРФ-а који захтевају одобрење, као и сваки од оперативних програма. За државе и регионе обухваћене циљем конвергенције постоји обавеза да 60% трошкова мора да се алоцира на приоритете који проистичу из стратегије Европске уније за раст и запошљавање (Лисабонска стратегија). За државе и регионе обухваћене циљем конкурентности и запошљавања тај проценат износи 75%. Европска комисија је усвојила око 450 оперативних програма за период 2007–2013. године. У програмирању и управљању оперативним програмима учествују економски и социјални партнери, као и организације цивилног сектора. На нивоу Оперативног програма државе чланице су у обавези да дефинишу одређене износе суфинансирања.
• Када Комисија донесе одлуку о оперативним програмима, држава чланица и/или њени региони спроводе програме, односно врше одабир и спровођење пројеката. Овај посао обављају тзв. Тела за управљање у свакој држави и/или региону.
• Комисија алоцира трошкове (како би омогућила држави чланици да започне програм).
• Комисија исплаћује сертификовани трошак држави чланици.
• Комисија врши мониторинг сваког оперативног програма, поред мониторинга који врше државе чланице.
• Комисија и државе чланице предају Стратешке извештаје током читавог финансијског периода 2007–2013. године.
• Током и након спровођења програма и пројеката врши се њихова евалуација и ревизија.

Европски центар за истраживање политика истиче да спровођење кохезионе политике захтева изузетно развијен институционални оквир. Свака држава чланица има своје сопствене карактеристике које се истичу различитим степеном комплексности институционалне организације, али је оно што их карактерише степен интегрисаности у постојећи, односно паралелан систем. Европски центар за истраживање политика прави разлику између:

• диференцијалног приступа, који карактерише одвојеност структура за спровођење кохезионе политике (нпр. Холандија, Шведска, Велика Британија);
• јединственог приступа, при чему се средства усмеравају кроз национална, односно регионална министарства и агенције (нпр. Аустрија, Шпанија, делови Немачке и већина нових држава чланица);
• комбинованог приступа, који представља спој два приступа (нпр. Финска, Француска и Италија).

Кључни фактори који утичу на креирање система у складу са наведеним приступима јесу постојеће административно уређење (централизовано, деконцентрисано или федерално, односно регионално уређење) и ниво финансирања. Парадоксално, али мала средства охрабрују стварање паралелних система.

Анализом одлука држава чланица Европске уније у вези са системом управљања фондовима Европске уније (интернет страница Генералног директората за регионалну политику), органи формирани на нивоу региона управљају са 36,9% укупних средстава, док се остали износ средстава налази под надлежношћу централних органа. Узимајући у обзир средства алоцирана у оквиру Кохезионог фонда, органи формирани на нивоу региона располажу са 30,5% укупног буџета. Треба напоменути да управо региони који уживају већи степен аутономије, као што су региони Немачке, Италије и Шпаније, имају надлежности над управљањем наведеним средствима.